מבט עכשווי ועתידי על מגה פרויקטים
שנים של עיכובים וחריגות במיליארדים – האם אפשר אחרת? – כתבה ראשונה
בימים אלה מתכונן ממשל ביידן להעביר תקציב ענק לשיקום תשתיות מיושנות. פרויקטיי תשתית נמצאים על סדר היום הציבורי בעולם כולו, הזדמנות לבחון את מצבם בראיה גלובאלית: האם הגודל והמורכבות העצומים גורמים לכישלון מראש? או שמא יש משהו אחר שמחבר את הכשלים המערכתיים, למן תעלת סואץ, דרך בית האופרה של סידני או הקו האדום אצלנו?
נפתח בדוגמא. כאשר הונולולו התפתחה לפרברים חדשים ממערב לפרל הרבור במהלך העשורים האחרונים, הציעו המתכננים לסלול קו רכבת שאפתני שיעביר את הנוסעים מרחק 32 ק"מ למרכז העיר. תקציב הפרויקט הוערך ב- 4 מיליארד דולר ב-2006, 125 מיליון דולר לק"מ, מכובד לכל הדעות. גדילת עלויות הפרויקט מאז, הינה פלא הנדסי בפני עצמו; שטחי קבורה של ילידי הוואי עצרו את הבנייה המוקדמת, בעיות בריתוך וסדקים במסילות. מוקדם יותר השנה, 2021, המהנדסים הבינו שבחלקים מסוימים לאורך המסילה, הגלגלים צרים מהמסילה עצמה. להזמין גלגלים חדשים? להחליף מסלולים? תאריכי ההשקה של הקו הלכו ונדחו, ועלויות הפרויקט זחלו כלפי מעלה, והן כיום 11.4 מיליארד דולר, עם תאריך סיום ב-2031.(1)
המצוקות הללו רחוקות מלהיות סיפור בודד;
חריגת עלויות, אתגרים הנדסיים ומכשולים פוליטיים מאפיינים כמעט כל פרויקט תשתיות גדול. אתגרים כגון ידע טכני ייחודי, אילוצים משפטיים תחת חוקי הסביבה ומצוקות האקלים הבוערות ועוד. זוהי אינה "מחלה" אמריקאית, דו"ח מבקר המדינה בישראל, משנת 2010 שבחן פרויקטיי תשתית קבע כי: "חלק מתוכניות הפיתוח אינן מבוצעות על פי לוחות הזמנים שנקבעו להן, יעדיהן אינם מושגים, ותקציביהן חורגים בהרבה מהתקציבים הראשוניים שהוקצו להן."(2) ניקח את מיזם הענק של הקמת המטרו בגוש דן: הקו האדום, 22 ק"מ, חוצה חמש ערים ואמור להביא אותנו ב 28 דק' מבת-ים לתל אביב בשעות השיא. פרויקט זה התחיל עם תקציב מאושר של 10.7 מיליארד ₪, וכרגע עומד על 17 מיליארד ₪, עם איחור של שש שנים לתאריך שקבעה הממשלה.
מבט גלובאלי – כישלון ידוע מראש
בנט פלוביה (Bent Flyvbjerg), כלכלן דני ופרופסור באוניברסיטת אוקספורד שחקר עשרות פרויקטיי ענק בעולם, מצא ש-92% חרגו מהערכות העלות ולוחות הזמנים המקוריות, לעתים בהפרשים גדולים – בין השאר, לדבריו, מכיוון שהערכת העלויות "מטעה באופן שיטתי ומשמעותי." סקרים ארכיאולוגיים, עלויות עבודה, העברת שירותים ורכישת קרקעות – הם מסוג האתגרים שפוקדים כמעט כל מגה-פרויקט.
הטעות הנפוצה היא באי תכנון ותקצוב הבעיות, מציין ג'וזף שופר בכתבה בניו יורק טיימס שעסקה בנושא. שופר, מהנדס אזרחי באוניברסיטת נורת'ווסטרן ויזם הפודקאסט "תשתיות". "אי אפשר לומר שאלה בלתי צפויים", אמר על רוב החריגות בעלויות. "יכולנו לעשות יותר. לא קיבלנו הערכות כנות בהרבה מקרים". מר שופר טוען שפרויקטים רבים מוצדקים על ידי הערכה שהתועלת העתידית תעלה על העלויות, אך כשהעלויות עולות בצורה דרמטית, אף אחד לא מחשב את היחס מחדש.
"בעולם הפרויקטים האזרחיים, התקציב הראשון הוא בעצם רק מקדמה", כתב ווילי בראון, ראש עיריית סן-פרנסיסקו לשעבר, בשנת 2013. "אם אנשים היו יודעים מראש מהי העלות האמיתית, שום דבר לעולם לא היה מאושר. הרעיון הוא לצאת לדרך. תתחילו לחפור בור שיהיה כל כך גדול כך שלא תהיה שום ברירה, אלא לגייס את הכסף הנדרש כדי למלא את הבור".
פרופסור פלוביה מציין כי "תשתיות גדולות הופכות ליקרות בצורה בלתי רגילה", סוכנויות ממשלתיות חוזרות שוב ושוב על טעויות עבר ובוחרות בפרויקטי תשתית שספק אם יצליחו. הטעויות, לדבריו, כוללות חוסר שקיפות לציבור, חוזים פגומים שמעמידים את הרשויות הממשלתיות לחסדי הקבלנים וחוסר יכולת למשוך השקעות פרטיות כדי לשאת בחלק מהסיכון של הפרויקט.
עם הפנים קדימה
מחקריו של פלוביה לאורך 30 שנים מראים כי ביצועי מגה פרויקטים עוקבים אחר דפוס התנהגות צפוי: תשעה מתוך עשרה יחרגו בעלויות במעל 50%, ועם כל זאת, פרויקטים אלו קריטיים וחיוניים לעתיד הערים, המדינות וחיי כולנו. חברת מקינזי העריכה בשנת 2015, כי העולם יידרש להשקיע בפרוייקטי תשתית 57 מיליארד דולר עד שנת 2030(3), מה שהופך את ייעול תהליכי ניהול פרויקטים לרלוונטי מאי פעם. על כך מעיר פלוביה, כי חשוב לזכור שישנם פרויקטים שמצליחים לעמוד ביעדים, בין אם זמן או תקציב, ובמקרים המיוחדים אף בשניהם, וכי גם אם מגמת השינוי עדיין לא ניכרת, ישנם סימנים של שינוי.
פרויקטים שהצליחו לשבור את המגמה, ומעניין להסתכל עליהם הם מפעל סוללות של טסלה והרכבת התחתית במדריד:
טסלה – ג'יגה-פקטורי 1
מפעל בשווי 5 מיליארד דולר המייצר סוללות בקנה מידה אדיר, יותר מחצי מיליון מ"ר, כ- 107 מגרשי כדורגל! הבניין תוכנן בצורה מודולרית: טסלה הגדירה מתקן ייצור בר-קיימא מינימלי, "בלוק", שיכול להיות מבצעי ברגע שהושלם, ולספק הזדמנות ללמידה שתיושם בבניית הבלוקים הבאים.
תוך מעט יותר משנתיים מתחילת הפרויקט ברבעון השלישי של 2015, החל ייצור המוני של סוללות במפעל. קצב מהיר מהמקובל בפרויקטים דומים, בהם הפעילות מתחילה חמש עד שבע שנים מתחילת הבנייה. טסלה הצליחה לבסס שני יתרונות משמעותיים תוך שימת דגש על מהירות: הקטנה משמעותית של הסיכון לחריגה מתקציב הפרויקט, שנוטה להתעצם ככל שלוחות הזמנים נגררים ונמתחים. שנית, היא החלה לייצר הכנסות תוך שנה – הרבה יותר מוקדם ממה שהיה יכול להיות אילו השתמשה בגישה קונבנציונלית למגה-פרויקטים.
הרחבת הרכבת התחתית במדריד
פרויקט שניתפס כאיטי מטבעו. מליס, מנהל חברת המטרו של מדריד, חשב שחייבת להיות דרך טובה יותר, והוא מצא אותה. הפרויקט החל בשנת 1995, והושלם בשני שלבים של ארבע שנים בלבד כל אחד, הודות לגישה הרדיקלית שלו למנהור ובניית תחנות. הצלחתו נבעה מהחלת שלושה כללים בסיסיים על תכנון וניהול הפרויקט:
- 1. מליס החליט כי התחנות יבנו לפי תכנון מודולרי ושימוש בשיטות בנייה מוכרות, מה שאיפשר שכפול ולמידה עם התרחבות המטרו, גם במחיר שהתחנות יחשבו "משעממות" ולא מעוצבות.
- 2. הימנעות משימוש בטכנולוגיות חדשניות. מליס השתמש רק טכנולוגיות מוכחות שניתן ליישם במהירות, בזול, בבטחה וברמה גבוהה של איכות. הוא לקח מוצרים ותהליכים קיימים, אשר נוסו ונבדקו, ושילב אותם בדרכים חדשות, גם אם נתפסו "מיושנות" בתעשייה.
- 3. מהירות. מליס הבין שהזמן הוא כמו חלון פתוח; ככל שהוא רחב יותר, כך יכולים יותר מזיקים להיכנס דרכו, ולייצר אירועים בלתי צפויים, עם פוטנציאל שלילי גבוה. הוא השקיע מחשבה ויצירתיות בצמצום לוחות הזמנים על ידי הפעלת מספר רב של צוותים במקביל, גישה מודולרית, ומאמץ ניכר בניהול התקשורת מול התושבים כדי לצמצם עיכובים והתנגדויות.
המטרו של מליס הוא סוס עבודה, ללא טכנולוגיה מפוארת שתשבש את הפעילות, מסיע מיליוני נוסעים, מדי יום. מליס השיג זאת בחצי מהעלות ובמהירות כפולה מהממוצע – דבר שנחשב בלתי אפשרי.
לסיכום – מגה פרויקטים
משבר האקלים, ותשתיות מיושנות מחייבים מגזרים רבים לפעול. כמעט בכל ענף, השקעות הון גדולות יצטרכו להתבצע כדי לתמוך במעבר, ואיתם יבואו סיכונים גדולים. למרבה הצער, מגה פרויקטים נמשכים בדרך כלל שנים רבות מתחילת הפרויקט להפעלה, ויסתכמו בחריגה משמעותית בתקציב. אולם, יש גם דרך אחרת, ופרויקטים שהוכיחו שגישה מודולרית ודגש על מהירות יכולים לשנות את התמונה, ועל כך נרחיב בכתבה הבאה.
מקורות:
השקעה בסקטורי התשתיות – הדבר החם הבא? – גלובס (globes.co.il)
https://www.ynet.co.il/wheels/publictransport/article/SkS00dlckv
https://hbr.org/2021/11/make-megaprojects-more-modular
